嘉賓
吳疆
中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授
曾鳴
華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心主任
主持人
范思立
中國經(jīng)濟(jì)時報：《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱中央“9號文”）的出臺意味著新一輪電力體制改革大幕拉開，與2002年的《電力體制改革方案》（以下簡稱國務(wù)院“5號文”）相比，中央“9號文”有哪些超越？
新一輪電改不是此前的簡單延伸
曾鳴：總體而言，本輪電改方案是比較務(wù)實(shí)的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，與國務(wù)院“5號文”相比更具有現(xiàn)實(shí)意義。雖然兩個文件都是圍繞“放開兩頭、管住中間”這條基本路徑展開討論，但中央“9號文”體現(xiàn)的核心價值取向與國務(wù)院“5號文”本質(zhì)不同，因而不是其簡單延伸。具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：
第一，核心價值取向不同。
本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實(shí)現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應(yīng)能源大勢的電力生產(chǎn)、消費(fèi)及技術(shù)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。而上輪電改的價值取向旨在通過廠網(wǎng)分開，打破壟斷，引入競爭，剝離關(guān)聯(lián)交易，加快擴(kuò)大電力供給規(guī)模。
暫時不考慮輸配分開和電網(wǎng)調(diào)度獨(dú)立。國務(wù)院“5號文”并沒有達(dá)到預(yù)期的改革目標(biāo)，此次方案在制定過程中也進(jìn)行了反思。我認(rèn)為，調(diào)度獨(dú)立和輸配分開并不是科學(xué)合理的選擇。
第二，明確提出要加強(qiáng)規(guī)劃。
2002年后，電力行業(yè)最大變化就是可再生能源并網(wǎng)的比例越來越大，使發(fā)電側(cè)和用電側(cè)具有雙側(cè)隨機(jī)性，電力系統(tǒng)的整體規(guī)劃必須強(qiáng)化。從這個方面來講，此次電改絕對不是國務(wù)院“5號文”的延續(xù)，應(yīng)當(dāng)形成一套新的電力體制規(guī)劃方法體系。
本輪電改的關(guān)鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設(shè)計(jì)，其中政府能否在改革的政策激勵和法制環(huán)境設(shè)計(jì)上有所作為至關(guān)重要。政府在改革的頂層設(shè)計(jì)階段對于如何運(yùn)用市場杠桿，以及如何用“看得見的手”對市場化體制、機(jī)制、政策措施、法律法規(guī)、監(jiān)管等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)、建立和引導(dǎo)，激勵改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等方面，必須能夠發(fā)揮主導(dǎo)性甚至決定性作用。
改革存在傾向性風(fēng)險
吳疆：改革有風(fēng)險、不改革有危險，電改這樣的深水區(qū)更非一改就靈。
2002年電力體制改革以來，中國電網(wǎng)領(lǐng)域逐漸形成一種集行業(yè)公共權(quán)力壟斷、市場規(guī)模壟斷、業(yè)務(wù)鏈條壟斷、技術(shù)創(chuàng)新壟斷等四重壟斷于一身的超級壟斷的業(yè)態(tài)，這是之前中國電力發(fā)展史上并沒有的，也是世界電力能源領(lǐng)域所罕見的。
建國以來，中央層面的電力體制已歷經(jīng)11次變革：上世紀(jì)80年代實(shí)施的“集資辦電”的改革有效解決了長期困擾的電力投資不足問題；2002年“廠網(wǎng)分開”的改革及時應(yīng)對了意料之外的裝機(jī)硬缺口問題；在新一輪電改中，壟斷問題不應(yīng)該是能輕易繞過的話題。
從前期的《征求意見稿》到最終的中央“9號文”出臺，一些文字的改動卻單方向有利于壟斷集團(tuán)、有利于被改革對象。我認(rèn)為，新一輪改革的基本方向無疑存在巨大的傾向性風(fēng)險。為什么前期公眾參與階段與后期集中決策階段在政策傾向上的反差會這么大?芽就中央“9號文”而言，一些表述應(yīng)該引起社會的關(guān)切和重視。
在改革思路與原則部分的論述中，對于“壟斷業(yè)務(wù)”加強(qiáng)監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關(guān)文字悄然失蹤，不露聲色地將電網(wǎng)壟斷話題推離本輪電改的靶心；在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)維持獨(dú)買獨(dú)賣的壟斷格局而放開缺口；在交易機(jī)構(gòu)市場功能的條款中，交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“結(jié)算”的功能悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)掌控中國每年3萬億元規(guī)模的電力購銷巨額資金放開缺口；同樣在交易機(jī)構(gòu)市場功能的條款中，單單丟失了匯總“售電主體”與發(fā)電企業(yè)雙邊合同的文字，為電網(wǎng)所屬售電企業(yè)不公開有關(guān)信息而放開了缺口；在鼓勵社會資本投資的條款中，“實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)獨(dú)立核算”的文字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)維持配售一體壟斷模式、控制市場而放開缺口；在處理電價交叉補(bǔ)貼的條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報并公開”交叉補(bǔ)貼數(shù)額中的“公開”兩字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)暗箱操作混淆交叉補(bǔ)貼成本而放開了口子。
當(dāng)然，這些悄然失蹤的文字在未來的配套方案中，其實(shí)還是可以進(jìn)一步明確與彌補(bǔ)。
市場化是電改基本共識
中國經(jīng)濟(jì)時報：雖然對中央“9號文”的積極意義上，你們有不同評價，但“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”無疑是大家的基本共識，請談?wù)勀銈兊睦斫夂驼J(rèn)識。
吳疆：調(diào)度、交易、輸電?穴電網(wǎng)?雪是現(xiàn)代電力系統(tǒng)最獨(dú)特的公共環(huán)節(jié)，這三者的制度安排及相互關(guān)系，是現(xiàn)代電力產(chǎn)業(yè)制度的核心，也是世界各國電力市場化改革的要害。
中央“9號文”中，調(diào)度獨(dú)立只字未提，輸電獨(dú)立只達(dá)到價格核算的軟件層面，而保留了獨(dú)買獨(dú)賣的硬件結(jié)構(gòu)。交易獨(dú)立則增加了“相對”二字。這樣，三件事只提了兩個、還都是“半吊子”，更缺乏三者關(guān)系的系統(tǒng)考慮，距離真正的電力市場化改革實(shí)在有些遠(yuǎn)。
曾鳴：市場化應(yīng)當(dāng)是電力體制改革的手段之一，但不是目的。目前首先開始的輸配電價機(jī)制改革對電力體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要支撐作用。關(guān)于市場化電價機(jī)制的形成，應(yīng)放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃，積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價市場化，鼓勵放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，把輸配電價與發(fā)、售電價在形成機(jī)制上分開。鼓勵發(fā)電企業(yè)和電力用戶（或市場化售電主體）開展電力交易，采用供需雙方直接見面的雙邊合約交易模式，通過自愿協(xié)商確定電價，電網(wǎng)企業(yè)按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費(fèi)。
應(yīng)該說，核定輸配電價是電價體制改革的關(guān)鍵。電力體制決定了輸配電價機(jī)制，而輸配電價機(jī)制對電力體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要支撐作用。下一步實(shí)行的大用戶直購電試點(diǎn)、競價上網(wǎng)、聯(lián)動形成銷售電價等改革，均需要制定獨(dú)立、規(guī)范、合理的輸配電價。
中國經(jīng)濟(jì)時報：中央“9號文”提出“有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃”，如何理解方案中的“有序放開”？
循序漸進(jìn)放開
曾鳴：方案中特意強(qiáng)調(diào)了“有序放開”，這意味著這幾個方面要循序漸進(jìn)、分階段放開，不能短時間內(nèi)徹底放開。對于每一個具體“放開”、“有序”有不同的意義。
對于輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，用戶選擇權(quán)的放開應(yīng)分階段、分用戶類別有序進(jìn)行。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)首先開放大用戶的購電選擇權(quán)作試點(diǎn)，其次建立合理的輸配電價形成機(jī)制，妥善處理銷售電價的交叉補(bǔ)貼問題，逐步放開中小用戶選擇權(quán)。
對于向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，應(yīng)分階段構(gòu)建多元化的售電主體。售電側(cè)市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，隨著售電側(cè)市場化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，不同售電主體的構(gòu)建或引進(jìn)還應(yīng)充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃進(jìn)行開展，降低改革風(fēng)險。
對于公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃，不能短時間內(nèi)徹底放開，需要一個循序漸進(jìn)的過程。在供應(yīng)側(cè)，各機(jī)組的初始投資、使用壽命以及機(jī)組狀況都不盡相同，各電廠不太可能站在同一起跑線上參與市場競爭，現(xiàn)階段完全依靠市場可能會造成資源浪費(fèi)，甚至國有資產(chǎn)流失，對于清潔能源發(fā)電尤其如此。在用電側(cè)，一些特殊時段區(qū)域電力系統(tǒng)仍會出現(xiàn)一定的電力缺口，需要對用戶用電進(jìn)行計(jì)劃，保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。
反壟斷是電改核心
吳疆：電網(wǎng)壟斷是當(dāng)下中國電力市場格局中繞不過去的“腸梗阻”，反壟斷是新一輪電改繞不過去的敲門磚，超級壟斷者與任何其他人都是不可能同場競技的，只要售電業(yè)務(wù)沒有從原屬的電網(wǎng)企業(yè)中有意識、強(qiáng)制性剝離，其他投資者就不可能在這個市場領(lǐng)域獲得正常的經(jīng)營環(huán)境與發(fā)展空間。
然而，隨著電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文的悄然失蹤，新一輪電改的市場格局將面臨巨大風(fēng)險，社會資本投資可能面臨“羊入虎口”的陷阱。
目前中國的電力市場格局，電網(wǎng)企業(yè)縱向壟斷獨(dú)買獨(dú)賣，在其營業(yè)區(qū)以內(nèi)是唯一的售電主體。而通過十余年來的擠壓，原來超過中國市場一半份額的地方供電企業(yè)，絕大多數(shù)已被電網(wǎng)企業(yè)收編，少數(shù)被擠在角落艱難度日。
如果按照《征求意見稿》那樣，明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，則意味著在單獨(dú)核定輸配電價之后，電網(wǎng)企業(yè)必須主動放棄原有的售電業(yè)務(wù)，極大可能會與地方合作，組建資本多元化的電力營銷服務(wù)企業(yè)，一方面承擔(dān)原有售電業(yè)務(wù)，一方面與其他新興的售電主體進(jìn)行競爭或合作。
中央“9號文”最后只提到培育新興售電主體，而沒有明確原屬電網(wǎng)企業(yè)的售電業(yè)務(wù)，如果明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，這一塊業(yè)務(wù)必然走向市場而且與地方進(jìn)行合作。
如果電網(wǎng)企業(yè)依然負(fù)責(zé)“電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”、依然保留售電業(yè)務(wù)，會是什么樣的市場格局呢？
首先，將形成中國電力市場上最巨無霸的售電主體，業(yè)務(wù)規(guī)模與市場份額沒有任何競爭對手可以望其項(xiàng)背；其次，這樣的巨無霸售電主體，除了售電以外，還與產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上游的壟斷性的輸配電企業(yè)同氣連根；再次，這樣的售電主體，歸屬于跨省跨區(qū)的超級壟斷電網(wǎng)企業(yè)，在任何地方，不要說民間資本，即使當(dāng)?shù)卣埠茈y有實(shí)力與之對等合作，如何保障外來投資者的權(quán)益?芽
因此，電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，是新一輪電改最大的要害，有或沒有這十個字，中國電力市場格局將有天壤之別。中央“9號文”在培育售電市場主體的條款中，嚴(yán)格剔除了所有提及配電業(yè)務(wù)的文字，由此在可以預(yù)計(jì)的將來，絕大多數(shù)新興的售電市場主體包括參與增量配電的投資者，只能依靠電網(wǎng)壟斷集團(tuán)的施舍恩賜。
中國經(jīng)濟(jì)時報：中央“9號文”提到“推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行”，請問電力交易機(jī)構(gòu)如何產(chǎn)生，如何理解相對獨(dú)立？
電力交易機(jī)構(gòu)“相對獨(dú)立”是可取的過渡手段
曾鳴：要實(shí)現(xiàn)電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，必須具備三個方面的市場基礎(chǔ)條件：一是靈活合理的價格機(jī)制，二是嚴(yán)格完善的監(jiān)管體系，三是建立統(tǒng)一的大電網(wǎng)平臺。只有在以上三個條件同時具備時，電力市場競爭的公正、公平和透明度才能更好實(shí)現(xiàn)，才能為供需兩側(cè)市場的有序開放以及“多買多賣”市場格局的形成創(chuàng)造條件。
但就目前我國電力市場運(yùn)行狀況來看，交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立的這三個條件并不具備。在這種情況下，不宜將電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立。但是我國未來售電側(cè)放開、大用戶直購電交易是改革的重點(diǎn)方向，同時也是改革需要，因此電力交易機(jī)構(gòu)的“相對獨(dú)立”仍然是比較可取的過渡手段。
調(diào)度交易獨(dú)立或?qū)⒈患芸?br />
吳疆：第一，“相對獨(dú)立”起碼是一種“獨(dú)立”，其與“完全獨(dú)立”相對比，它應(yīng)更接近“完全獨(dú)立”而不應(yīng)接近“不獨(dú)立”、“假獨(dú)立”。
第二，這種“獨(dú)立”是相比于目前狀態(tài)的獨(dú)立，是相比于作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，因此從電網(wǎng)企業(yè)中走出來是基本要求。
第三，相對獨(dú)立的“交易機(jī)構(gòu)”依然是一個交易機(jī)構(gòu)，它的房屋、設(shè)備甚至人員一段時間內(nèi)可能還會與電網(wǎng)企業(yè)有一定糾葛，但其基本職能、機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)務(wù)等在第一時間應(yīng)是完整而獨(dú)立的。
第四，相對獨(dú)立的“交易機(jī)構(gòu)”只有依托公權(quán)力才可能實(shí)現(xiàn)與電網(wǎng)企業(yè)之間的獨(dú)立，政府應(yīng)通過法律、規(guī)章等形式為交易機(jī)構(gòu)賦權(quán)，明確其行業(yè)公共機(jī)構(gòu)的屬性，并擁有干部人事管理權(quán)。
第五，保證交易機(jī)構(gòu)的完整性，順利完成此項(xiàng)改革任務(wù)，使其盡快發(fā)揮作用，關(guān)鍵就在于“整建制劃撥”，即將電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的三級交易機(jī)構(gòu)直接整體獨(dú)立出來。
自2007年以來，電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)部所推行的調(diào)度和交易分開，本身早有思想準(zhǔn)備與組織準(zhǔn)備，交易機(jī)構(gòu)整建制劃撥是它們能夠承受并且有把握實(shí)施的。
總之，在電網(wǎng)企業(yè)保留了獨(dú)買獨(dú)賣業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的情況下，所謂“交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立”的風(fēng)險很大，如果把握不好就會失去其獨(dú)立性，反而成為公權(quán)私用、固化壟斷集團(tuán)利益的幫手。
中國經(jīng)濟(jì)時報：電力體制改革是一個系統(tǒng)工程，中央“9號文”只是提出了“做什么”，電力體制改革繼續(xù)深入，還需要明確“怎么做”，下一步應(yīng)該進(jìn)行哪些工作推進(jìn)？
推動電改從密室走向陽光
吳疆：電改是一個系統(tǒng)工程，與中央“9號文”相配套的，還應(yīng)有7至8個專項(xiàng)改革工作方案及相關(guān)配套措施，例如，輸配電價核定、交易機(jī)構(gòu)組建、售電主體培育、售電業(yè)務(wù)開放、計(jì)劃電量放開等。在未來的推進(jìn)過程以及決策過程中，仍然存在很多風(fēng)險。
例如邏輯次序問題。電改各個任務(wù)步驟之間是存在相當(dāng)緊密的邏輯關(guān)系的，在下一步的改革推進(jìn)過程中，如果出現(xiàn)顯著的逆序錯序動作，勢必影響到電改的實(shí)際效果。
再如分工合作問題。電改內(nèi)容駁雜，不同的電改任務(wù)，從編制專項(xiàng)改革工作方案開始，就需要不同的部門牽頭，而這需要較高的合作水平。例如對于電改基本理念、基本任務(wù)的共識，例如對于電改邏輯次序的認(rèn)可與遵守，例如相關(guān)電改任務(wù)之間的配合與銜接，如果各行其是、共識不足或約束不夠，則需要組建專門的電改工作小組乃至領(lǐng)導(dǎo)小組。
又如決策博弈問題。電改涉及重大利益調(diào)整，觸及強(qiáng)勢利益集團(tuán)，因此任何公開博弈或暗流反彈都在可以理解的范疇。從總的博弈形式看，對比2002年的電改，一方面被改革者更加自覺、更加成熟，另一方面改革操盤者更加現(xiàn)實(shí)、激情漸消。與此同時，最高決策層對于電改已從行業(yè)脫困政策扶持上升到經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)、能源革命等更高訴求。
下一步各專項(xiàng)改革工作方案的研制、各項(xiàng)電改任務(wù)的推進(jìn)，勢必還將經(jīng)歷很多上下、左右、內(nèi)外互動與博弈，希望更多社會公眾參與進(jìn)來推動科學(xué)決策，推動中國電改從密室走向陽光。
繼續(xù)推進(jìn)改革
曾鳴：電改還需貫徹落實(shí)售電側(cè)市場改革、加強(qiáng)電力系統(tǒng)規(guī)劃和法律法規(guī)制定等方面的內(nèi)容。
對于規(guī)劃層面，必須實(shí)現(xiàn)電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、國家電力規(guī)劃與地方電力規(guī)劃的有效銜接，同時提升規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。在這方面，綜合資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在電力體制改革過程中占有重要的戰(zhàn)略地位。滿足電力需求增長的傳統(tǒng)思維模式是單純注重增加資源供應(yīng)，綜合資源規(guī)劃和電力需求側(cè)管理建立了以提高需求方終端用電效率所節(jié)約的資源同樣可以作為供應(yīng)方替代資源這樣一個新概念，使可供利用的資源顯著增加，可節(jié)省大量供應(yīng)側(cè)資源投入，同時提高需求側(cè)用電效率，當(dāng)未來大規(guī)模的間歇性、隨機(jī)性的新能源電力接入電網(wǎng)之后，綜合資源規(guī)劃和電力需求側(cè)管理及需求側(cè)響應(yīng)對于實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)電力的瞬間平衡具有重大的意義。
在法律法規(guī)建設(shè)層面，主要有以下幾個關(guān)鍵點(diǎn)：
第一，重新修訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法律相銜接，形成涵蓋電力供應(yīng)、消費(fèi)、技術(shù)、體制諸方面的電力法規(guī)體系。
第二，新《電力法》的核心價值取向應(yīng)由過去的“加快發(fā)展、保障供應(yīng)”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，這絕不是在原來基礎(chǔ)上的文字增刪修訂，而是“革命性”的重塑。
第三，應(yīng)當(dāng)在新《電力法》中做到四個明確：明確建設(shè)能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民必須承擔(dān)的法律義務(wù)；明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃設(shè)計(jì)主體的法律定位；明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)強(qiáng)化公用事業(yè)的性質(zhì)；明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關(guān)條款。
第四，盡快出臺與新《電力法》相配套的政策措施，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和實(shí)施保障機(jī)制。
吳疆
中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授
曾鳴
華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心主任
主持人
范思立
中國經(jīng)濟(jì)時報：《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱中央“9號文”）的出臺意味著新一輪電力體制改革大幕拉開，與2002年的《電力體制改革方案》（以下簡稱國務(wù)院“5號文”）相比，中央“9號文”有哪些超越？
新一輪電改不是此前的簡單延伸
曾鳴：總體而言，本輪電改方案是比較務(wù)實(shí)的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，與國務(wù)院“5號文”相比更具有現(xiàn)實(shí)意義。雖然兩個文件都是圍繞“放開兩頭、管住中間”這條基本路徑展開討論，但中央“9號文”體現(xiàn)的核心價值取向與國務(wù)院“5號文”本質(zhì)不同，因而不是其簡單延伸。具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：
第一，核心價值取向不同。
本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實(shí)現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應(yīng)能源大勢的電力生產(chǎn)、消費(fèi)及技術(shù)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。而上輪電改的價值取向旨在通過廠網(wǎng)分開，打破壟斷，引入競爭，剝離關(guān)聯(lián)交易，加快擴(kuò)大電力供給規(guī)模。
暫時不考慮輸配分開和電網(wǎng)調(diào)度獨(dú)立。國務(wù)院“5號文”并沒有達(dá)到預(yù)期的改革目標(biāo)，此次方案在制定過程中也進(jìn)行了反思。我認(rèn)為，調(diào)度獨(dú)立和輸配分開并不是科學(xué)合理的選擇。
第二，明確提出要加強(qiáng)規(guī)劃。
2002年后，電力行業(yè)最大變化就是可再生能源并網(wǎng)的比例越來越大，使發(fā)電側(cè)和用電側(cè)具有雙側(cè)隨機(jī)性，電力系統(tǒng)的整體規(guī)劃必須強(qiáng)化。從這個方面來講，此次電改絕對不是國務(wù)院“5號文”的延續(xù)，應(yīng)當(dāng)形成一套新的電力體制規(guī)劃方法體系。
本輪電改的關(guān)鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設(shè)計(jì)，其中政府能否在改革的政策激勵和法制環(huán)境設(shè)計(jì)上有所作為至關(guān)重要。政府在改革的頂層設(shè)計(jì)階段對于如何運(yùn)用市場杠桿，以及如何用“看得見的手”對市場化體制、機(jī)制、政策措施、法律法規(guī)、監(jiān)管等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)、建立和引導(dǎo)，激勵改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等方面，必須能夠發(fā)揮主導(dǎo)性甚至決定性作用。
改革存在傾向性風(fēng)險
吳疆：改革有風(fēng)險、不改革有危險，電改這樣的深水區(qū)更非一改就靈。
2002年電力體制改革以來，中國電網(wǎng)領(lǐng)域逐漸形成一種集行業(yè)公共權(quán)力壟斷、市場規(guī)模壟斷、業(yè)務(wù)鏈條壟斷、技術(shù)創(chuàng)新壟斷等四重壟斷于一身的超級壟斷的業(yè)態(tài)，這是之前中國電力發(fā)展史上并沒有的，也是世界電力能源領(lǐng)域所罕見的。
建國以來，中央層面的電力體制已歷經(jīng)11次變革：上世紀(jì)80年代實(shí)施的“集資辦電”的改革有效解決了長期困擾的電力投資不足問題；2002年“廠網(wǎng)分開”的改革及時應(yīng)對了意料之外的裝機(jī)硬缺口問題；在新一輪電改中，壟斷問題不應(yīng)該是能輕易繞過的話題。
從前期的《征求意見稿》到最終的中央“9號文”出臺，一些文字的改動卻單方向有利于壟斷集團(tuán)、有利于被改革對象。我認(rèn)為，新一輪改革的基本方向無疑存在巨大的傾向性風(fēng)險。為什么前期公眾參與階段與后期集中決策階段在政策傾向上的反差會這么大?芽就中央“9號文”而言，一些表述應(yīng)該引起社會的關(guān)切和重視。
在改革思路與原則部分的論述中，對于“壟斷業(yè)務(wù)”加強(qiáng)監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關(guān)文字悄然失蹤，不露聲色地將電網(wǎng)壟斷話題推離本輪電改的靶心；在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)維持獨(dú)買獨(dú)賣的壟斷格局而放開缺口；在交易機(jī)構(gòu)市場功能的條款中，交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“結(jié)算”的功能悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)掌控中國每年3萬億元規(guī)模的電力購銷巨額資金放開缺口；同樣在交易機(jī)構(gòu)市場功能的條款中，單單丟失了匯總“售電主體”與發(fā)電企業(yè)雙邊合同的文字，為電網(wǎng)所屬售電企業(yè)不公開有關(guān)信息而放開了缺口；在鼓勵社會資本投資的條款中，“實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)獨(dú)立核算”的文字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)維持配售一體壟斷模式、控制市場而放開缺口；在處理電價交叉補(bǔ)貼的條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報并公開”交叉補(bǔ)貼數(shù)額中的“公開”兩字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)暗箱操作混淆交叉補(bǔ)貼成本而放開了口子。
當(dāng)然，這些悄然失蹤的文字在未來的配套方案中，其實(shí)還是可以進(jìn)一步明確與彌補(bǔ)。
市場化是電改基本共識
中國經(jīng)濟(jì)時報：雖然對中央“9號文”的積極意義上，你們有不同評價，但“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”無疑是大家的基本共識，請談?wù)勀銈兊睦斫夂驼J(rèn)識。
吳疆：調(diào)度、交易、輸電?穴電網(wǎng)?雪是現(xiàn)代電力系統(tǒng)最獨(dú)特的公共環(huán)節(jié)，這三者的制度安排及相互關(guān)系，是現(xiàn)代電力產(chǎn)業(yè)制度的核心，也是世界各國電力市場化改革的要害。
中央“9號文”中，調(diào)度獨(dú)立只字未提，輸電獨(dú)立只達(dá)到價格核算的軟件層面，而保留了獨(dú)買獨(dú)賣的硬件結(jié)構(gòu)。交易獨(dú)立則增加了“相對”二字。這樣，三件事只提了兩個、還都是“半吊子”，更缺乏三者關(guān)系的系統(tǒng)考慮，距離真正的電力市場化改革實(shí)在有些遠(yuǎn)。
曾鳴：市場化應(yīng)當(dāng)是電力體制改革的手段之一，但不是目的。目前首先開始的輸配電價機(jī)制改革對電力體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要支撐作用。關(guān)于市場化電價機(jī)制的形成，應(yīng)放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃，積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價市場化，鼓勵放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，把輸配電價與發(fā)、售電價在形成機(jī)制上分開。鼓勵發(fā)電企業(yè)和電力用戶（或市場化售電主體）開展電力交易，采用供需雙方直接見面的雙邊合約交易模式，通過自愿協(xié)商確定電價，電網(wǎng)企業(yè)按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費(fèi)。
應(yīng)該說，核定輸配電價是電價體制改革的關(guān)鍵。電力體制決定了輸配電價機(jī)制，而輸配電價機(jī)制對電力體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要支撐作用。下一步實(shí)行的大用戶直購電試點(diǎn)、競價上網(wǎng)、聯(lián)動形成銷售電價等改革，均需要制定獨(dú)立、規(guī)范、合理的輸配電價。
中國經(jīng)濟(jì)時報：中央“9號文”提出“有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃”，如何理解方案中的“有序放開”？
循序漸進(jìn)放開
曾鳴：方案中特意強(qiáng)調(diào)了“有序放開”，這意味著這幾個方面要循序漸進(jìn)、分階段放開，不能短時間內(nèi)徹底放開。對于每一個具體“放開”、“有序”有不同的意義。
對于輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，用戶選擇權(quán)的放開應(yīng)分階段、分用戶類別有序進(jìn)行。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)首先開放大用戶的購電選擇權(quán)作試點(diǎn)，其次建立合理的輸配電價形成機(jī)制，妥善處理銷售電價的交叉補(bǔ)貼問題，逐步放開中小用戶選擇權(quán)。
對于向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，應(yīng)分階段構(gòu)建多元化的售電主體。售電側(cè)市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，隨著售電側(cè)市場化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，不同售電主體的構(gòu)建或引進(jìn)還應(yīng)充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃進(jìn)行開展，降低改革風(fēng)險。
對于公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃，不能短時間內(nèi)徹底放開，需要一個循序漸進(jìn)的過程。在供應(yīng)側(cè)，各機(jī)組的初始投資、使用壽命以及機(jī)組狀況都不盡相同，各電廠不太可能站在同一起跑線上參與市場競爭，現(xiàn)階段完全依靠市場可能會造成資源浪費(fèi)，甚至國有資產(chǎn)流失，對于清潔能源發(fā)電尤其如此。在用電側(cè)，一些特殊時段區(qū)域電力系統(tǒng)仍會出現(xiàn)一定的電力缺口，需要對用戶用電進(jìn)行計(jì)劃，保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。
反壟斷是電改核心
吳疆：電網(wǎng)壟斷是當(dāng)下中國電力市場格局中繞不過去的“腸梗阻”，反壟斷是新一輪電改繞不過去的敲門磚，超級壟斷者與任何其他人都是不可能同場競技的，只要售電業(yè)務(wù)沒有從原屬的電網(wǎng)企業(yè)中有意識、強(qiáng)制性剝離，其他投資者就不可能在這個市場領(lǐng)域獲得正常的經(jīng)營環(huán)境與發(fā)展空間。
然而，隨著電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文的悄然失蹤，新一輪電改的市場格局將面臨巨大風(fēng)險，社會資本投資可能面臨“羊入虎口”的陷阱。
目前中國的電力市場格局，電網(wǎng)企業(yè)縱向壟斷獨(dú)買獨(dú)賣，在其營業(yè)區(qū)以內(nèi)是唯一的售電主體。而通過十余年來的擠壓，原來超過中國市場一半份額的地方供電企業(yè)，絕大多數(shù)已被電網(wǎng)企業(yè)收編，少數(shù)被擠在角落艱難度日。
如果按照《征求意見稿》那樣，明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，則意味著在單獨(dú)核定輸配電價之后，電網(wǎng)企業(yè)必須主動放棄原有的售電業(yè)務(wù)，極大可能會與地方合作，組建資本多元化的電力營銷服務(wù)企業(yè)，一方面承擔(dān)原有售電業(yè)務(wù)，一方面與其他新興的售電主體進(jìn)行競爭或合作。
中央“9號文”最后只提到培育新興售電主體，而沒有明確原屬電網(wǎng)企業(yè)的售電業(yè)務(wù)，如果明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，這一塊業(yè)務(wù)必然走向市場而且與地方進(jìn)行合作。
如果電網(wǎng)企業(yè)依然負(fù)責(zé)“電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”、依然保留售電業(yè)務(wù)，會是什么樣的市場格局呢？
首先，將形成中國電力市場上最巨無霸的售電主體，業(yè)務(wù)規(guī)模與市場份額沒有任何競爭對手可以望其項(xiàng)背；其次，這樣的巨無霸售電主體，除了售電以外，還與產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上游的壟斷性的輸配電企業(yè)同氣連根；再次，這樣的售電主體，歸屬于跨省跨區(qū)的超級壟斷電網(wǎng)企業(yè)，在任何地方，不要說民間資本，即使當(dāng)?shù)卣埠茈y有實(shí)力與之對等合作，如何保障外來投資者的權(quán)益?芽
因此，電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，是新一輪電改最大的要害，有或沒有這十個字，中國電力市場格局將有天壤之別。中央“9號文”在培育售電市場主體的條款中，嚴(yán)格剔除了所有提及配電業(yè)務(wù)的文字，由此在可以預(yù)計(jì)的將來，絕大多數(shù)新興的售電市場主體包括參與增量配電的投資者，只能依靠電網(wǎng)壟斷集團(tuán)的施舍恩賜。
中國經(jīng)濟(jì)時報：中央“9號文”提到“推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行”，請問電力交易機(jī)構(gòu)如何產(chǎn)生，如何理解相對獨(dú)立？
電力交易機(jī)構(gòu)“相對獨(dú)立”是可取的過渡手段
曾鳴：要實(shí)現(xiàn)電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，必須具備三個方面的市場基礎(chǔ)條件：一是靈活合理的價格機(jī)制，二是嚴(yán)格完善的監(jiān)管體系，三是建立統(tǒng)一的大電網(wǎng)平臺。只有在以上三個條件同時具備時，電力市場競爭的公正、公平和透明度才能更好實(shí)現(xiàn)，才能為供需兩側(cè)市場的有序開放以及“多買多賣”市場格局的形成創(chuàng)造條件。
但就目前我國電力市場運(yùn)行狀況來看，交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立的這三個條件并不具備。在這種情況下，不宜將電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立。但是我國未來售電側(cè)放開、大用戶直購電交易是改革的重點(diǎn)方向，同時也是改革需要，因此電力交易機(jī)構(gòu)的“相對獨(dú)立”仍然是比較可取的過渡手段。
調(diào)度交易獨(dú)立或?qū)⒈患芸?br />
吳疆：第一，“相對獨(dú)立”起碼是一種“獨(dú)立”，其與“完全獨(dú)立”相對比，它應(yīng)更接近“完全獨(dú)立”而不應(yīng)接近“不獨(dú)立”、“假獨(dú)立”。
第二，這種“獨(dú)立”是相比于目前狀態(tài)的獨(dú)立，是相比于作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，因此從電網(wǎng)企業(yè)中走出來是基本要求。
第三，相對獨(dú)立的“交易機(jī)構(gòu)”依然是一個交易機(jī)構(gòu)，它的房屋、設(shè)備甚至人員一段時間內(nèi)可能還會與電網(wǎng)企業(yè)有一定糾葛，但其基本職能、機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)務(wù)等在第一時間應(yīng)是完整而獨(dú)立的。
第四，相對獨(dú)立的“交易機(jī)構(gòu)”只有依托公權(quán)力才可能實(shí)現(xiàn)與電網(wǎng)企業(yè)之間的獨(dú)立，政府應(yīng)通過法律、規(guī)章等形式為交易機(jī)構(gòu)賦權(quán)，明確其行業(yè)公共機(jī)構(gòu)的屬性，并擁有干部人事管理權(quán)。
第五，保證交易機(jī)構(gòu)的完整性，順利完成此項(xiàng)改革任務(wù)，使其盡快發(fā)揮作用，關(guān)鍵就在于“整建制劃撥”，即將電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的三級交易機(jī)構(gòu)直接整體獨(dú)立出來。
自2007年以來，電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)部所推行的調(diào)度和交易分開，本身早有思想準(zhǔn)備與組織準(zhǔn)備，交易機(jī)構(gòu)整建制劃撥是它們能夠承受并且有把握實(shí)施的。
總之，在電網(wǎng)企業(yè)保留了獨(dú)買獨(dú)賣業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的情況下，所謂“交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立”的風(fēng)險很大，如果把握不好就會失去其獨(dú)立性，反而成為公權(quán)私用、固化壟斷集團(tuán)利益的幫手。
中國經(jīng)濟(jì)時報：電力體制改革是一個系統(tǒng)工程，中央“9號文”只是提出了“做什么”，電力體制改革繼續(xù)深入，還需要明確“怎么做”，下一步應(yīng)該進(jìn)行哪些工作推進(jìn)？
推動電改從密室走向陽光
吳疆：電改是一個系統(tǒng)工程，與中央“9號文”相配套的，還應(yīng)有7至8個專項(xiàng)改革工作方案及相關(guān)配套措施，例如，輸配電價核定、交易機(jī)構(gòu)組建、售電主體培育、售電業(yè)務(wù)開放、計(jì)劃電量放開等。在未來的推進(jìn)過程以及決策過程中，仍然存在很多風(fēng)險。
例如邏輯次序問題。電改各個任務(wù)步驟之間是存在相當(dāng)緊密的邏輯關(guān)系的，在下一步的改革推進(jìn)過程中，如果出現(xiàn)顯著的逆序錯序動作，勢必影響到電改的實(shí)際效果。
再如分工合作問題。電改內(nèi)容駁雜，不同的電改任務(wù)，從編制專項(xiàng)改革工作方案開始，就需要不同的部門牽頭，而這需要較高的合作水平。例如對于電改基本理念、基本任務(wù)的共識，例如對于電改邏輯次序的認(rèn)可與遵守，例如相關(guān)電改任務(wù)之間的配合與銜接，如果各行其是、共識不足或約束不夠，則需要組建專門的電改工作小組乃至領(lǐng)導(dǎo)小組。
又如決策博弈問題。電改涉及重大利益調(diào)整，觸及強(qiáng)勢利益集團(tuán)，因此任何公開博弈或暗流反彈都在可以理解的范疇。從總的博弈形式看，對比2002年的電改，一方面被改革者更加自覺、更加成熟，另一方面改革操盤者更加現(xiàn)實(shí)、激情漸消。與此同時，最高決策層對于電改已從行業(yè)脫困政策扶持上升到經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)、能源革命等更高訴求。
下一步各專項(xiàng)改革工作方案的研制、各項(xiàng)電改任務(wù)的推進(jìn)，勢必還將經(jīng)歷很多上下、左右、內(nèi)外互動與博弈，希望更多社會公眾參與進(jìn)來推動科學(xué)決策，推動中國電改從密室走向陽光。
繼續(xù)推進(jìn)改革
曾鳴：電改還需貫徹落實(shí)售電側(cè)市場改革、加強(qiáng)電力系統(tǒng)規(guī)劃和法律法規(guī)制定等方面的內(nèi)容。
對于規(guī)劃層面，必須實(shí)現(xiàn)電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、國家電力規(guī)劃與地方電力規(guī)劃的有效銜接，同時提升規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。在這方面，綜合資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在電力體制改革過程中占有重要的戰(zhàn)略地位。滿足電力需求增長的傳統(tǒng)思維模式是單純注重增加資源供應(yīng)，綜合資源規(guī)劃和電力需求側(cè)管理建立了以提高需求方終端用電效率所節(jié)約的資源同樣可以作為供應(yīng)方替代資源這樣一個新概念，使可供利用的資源顯著增加，可節(jié)省大量供應(yīng)側(cè)資源投入，同時提高需求側(cè)用電效率，當(dāng)未來大規(guī)模的間歇性、隨機(jī)性的新能源電力接入電網(wǎng)之后，綜合資源規(guī)劃和電力需求側(cè)管理及需求側(cè)響應(yīng)對于實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)電力的瞬間平衡具有重大的意義。
在法律法規(guī)建設(shè)層面，主要有以下幾個關(guān)鍵點(diǎn)：
第一，重新修訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法律相銜接，形成涵蓋電力供應(yīng)、消費(fèi)、技術(shù)、體制諸方面的電力法規(guī)體系。
第二，新《電力法》的核心價值取向應(yīng)由過去的“加快發(fā)展、保障供應(yīng)”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，這絕不是在原來基礎(chǔ)上的文字增刪修訂，而是“革命性”的重塑。
第三，應(yīng)當(dāng)在新《電力法》中做到四個明確：明確建設(shè)能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民必須承擔(dān)的法律義務(wù)；明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃設(shè)計(jì)主體的法律定位；明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)強(qiáng)化公用事業(yè)的性質(zhì)；明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關(guān)條款。
第四，盡快出臺與新《電力法》相配套的政策措施，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和實(shí)施保障機(jī)制。
